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          國土空間規劃的三個基本屬性解讀

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          近日,中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發,明確要建立國土空間規劃體系并監督實施,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成,成為指導我國國土空間規劃編制、實施和管理的綱領性文件,在我國空間規劃發展歷程中具有里程碑式的意義,對于今后一段時間國土空間規劃體系的構建、實施和保障具有極其重要的指導作用。為了讓大家全面理解該文件的深刻內涵,引導大家從落實新發展理念上來重視、來認識,來執行,中國土地學會邀請了部分專家撰寫了文件解讀文章,現共享給大家。?


          新時代 新體系 新規劃——國土空間規劃體系重構與建設,作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,必須充分認識和深刻把握國土空間規劃的三個基本屬性。






          一、整體性


          現代意義上國土空間規劃的實踐和理論探索是從20世紀20年代才開始的。當時西方國家普遍陷入了嚴重的經濟危機,工廠紛紛倒閉,城市人口大量失業和外流,單一的城市規劃已經無法滿足經濟社會振興的需要,于是人們紛紛開始尋找以區域為整體對象的國土空間規劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規劃的本體,其存在的價值和意義就在于它的整體性。


          國土空間規劃絕不是簡單的城市規劃、土地利用規劃或主體功能區規劃的延伸,也不是簡單的“多規合一”產物,而是“區域整體”的謀劃,是一種全新的規劃類型。整體是構成一個事物的相關局部的總和,但不能誤解為獨立的、自我的、先驗的局部之和。其中誤解的重要原因就在于現有的認知邏輯基本上是線性邏輯,如演繹邏輯和歸納邏輯等,比如認為先有局部再有整體。但從全息方法論看,局部是整體的局部,脫離了整體就不是這個局部,整體和局部之間本質上是一種彼此確認的同時性邏輯。不能簡單地把“整體”理解為“全部”,因為對“全部”的意識,本質上是一種整體割裂后的拼貼。例如,把不同美女的五官和肢體拼貼在一起,并不能生成更有魅力的生命?!皺C器運行”、“時鐘運轉”和“自然界運動”也都是同樣的邏輯。事實上,“多規合一”只是國土空間規劃的基礎,后者有其自身的“整體關系鏈”和特定的結構功能,不能將國土空間規劃等同于“多規合一”。


          任何以單一的土地利用規劃或城市規劃傳統方法編制國土空間規劃,都可能是用錯誤的方法辦正確的事。例如,可持續的健康流域應具有格局完整性、過程連續性和功能匹配性,上游的“供體”與下游的“受體”是一個系統整體。如果這種整體性被割裂,系統的功能就會受損甚至崩潰。長江流域1998年的特大洪水災害,其重要原因就是上游過度放牧、陡坡地開墾、森林植被砍伐和湖泊濕地圍墾等不合理的人類活動,導致流域內生態格局的完整性被破壞有直接關聯。再例如,東北、華北、西北,特別是西北地區,地下水的水文地質過程是一個連續的整體。如果局部地區利用咸水資源開發鹽堿地,咸水資源被利用完后,更大區域土壤會更加鹽漬化甚至變成鹽漠,這會在短時間內造成極大的生態災難。通過開采地下水種植水稻來改良利用鹽堿地的情況也相似,改良了流域內某一片區鹽堿地卻引發了另一片區的土地鹽漬化。還例如,在加快局部工業化和城市化進程的同時,卻導致了全國性日益嚴重的資源與能源環境壓力。2018年4月水利部水利水電規劃設計總院的研究報告表明,在全國410個評價單元中,有135個單元水資源承載力超載,30個臨界超載。


          按照扭曲理論和次優理論,國土空間規劃中的局部最優并不能在整體上獲得比原來更好的效果,更重要的是局部與局部之間的協調發展。在通常情況下,局部的優化并不能產生整體效果,整體最優可能是局部次優的結果。也就是說,國土空間規劃不能單獨強調城市的重要性或鄉村的重要性;也不能過分單獨強調生態紅線的最優或者永久基本農田保護紅線的最優或者城鎮開發邊界的最優,而是要以實際的整體性效果為首要原則,以可持續改善城鄉居民的獲得感為第一宗旨,針對具體問題選擇規劃策略和政策排序。






          二、戰略性


          國土空間規劃是對未來發展的一種謀劃、預判和前瞻,它要向人們展示未來發展的愿景、目標和使命,戰略性是其內生的要求。它要對規劃地區全部國土空間要素的戰略布局做出重要決策。如果國土空間規劃也像某些股民一樣,“買漲不買跌”,不能很好的把握未來的發展趨勢,不能引導和促進空間向有利的方向發展,不能在空間未來發展的多種可能性中進行更理性的選擇,只是就事論事的安排空間利用方式、開發類型和布局結構,規劃就會失去存在的價值和效率。國土空間規劃應當將戰略區位和戰略利益分析放在更突出的地位?!安恢\天下者,不足以謀一域”。要將國土空間資源要素放置在全球鏈條上進行深入分析,放置在城市化、城鎮化和鄉村化的三重框架下進行深度謀劃。決定國土空間結構不僅僅是資源環境稟賦的評價,還涉及自然系統為主體的全球變化和以人類活動為主體的全球化,更涉及產業組織、在全球產業鏈上的縱向分工、投資效益乃至地緣政治。要綜合考慮上述各項因素以及人流、物流和信息流,基礎設施和區位節點等等,明確戰略目標、戰略重點、戰略利益和戰略區位。按照戰略選擇創造未來,才能更好的應對未來的不確定性。


          三、時空性


          “時間”和“空間”共同構成了人類存在的基本范疇,也構成了國土空間規劃的“宿命”。正如愛因斯坦在相對論中指出的那樣:不能把時間、空間、物質三者分開解釋。就國土空間規劃而言,除了物質空間,還要充分考慮社會空間和虛擬空間。國土空間規劃研究對象格局與過程的發生、時空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的。因而,只有在特定的尺度序列上對國土空間進行考察和研究,才能把握國土空間規劃的內在規律。在分析國土空間資源系統的功能和結構時,需要分全球、國家、區域、地方、社區、地塊等不同尺度進行,才能實現交通區位、空間要素在不同空間尺度上的良好匹配。以國土空間生態修復為例,如果不能充分考慮國土空間的尺度性,不能清晰界定從國家到社區尺度的國土空間生態修復內容,就可能會混同于一般的環境生態修復或農田生態修復,結果就難免會出現類似于“多規合一”之前的空間失序現象。


          從時間屬性來看,國土空間規劃必須具有時代性的特征。要準確把握新時代生態化、數字化、品質化、人本化的本質特性,按照新時代的特點、新時代的要求和新時代的高度編制國土空間規劃,才能使之承擔起歷史的責任并完成好時代的任務。世界正面臨百年未有之大變局,全球產業鏈、價值鏈和供應鏈也正面臨“三鏈”重構。4G正在改變生活,5G已開始改變社會,6G將重塑世界。小批量、多品種、零庫存、低成本、短周期的柔性專業化生產和后福特時代的非正規經濟正在將國土空間高度扁平壓縮。國土空間規劃必須從傳統的空間規劃走向時空間規劃。所謂時空間規劃,就是將時間和空間置于一個整體框架下進行統一謀劃。它關注時空間關聯、時空間資源、活動-移動系統、時空間結構秩序、時空間行為模式以及時空間路徑、時空間活動密度和時空間可達性等問題。未來國土空間規劃要在過程與結構、隨機與混沌、偶然與必然、快變與慢變的分析方法中尋找剛性和彈性的技術解決方案。要應用行為分析面對現實世界,應用規范分析面對可能世界,應用價值分析聯通現實世界和可能世界。行為分析針對實際問題提出改進計劃;規范分析揭示事物的本質應該是什么;價值分析力求以最低的成本實現區域的必要功能。規劃是一種接地氣的問題解決方案,但更是一種信仰和一種情懷。要依照時代發展規律,挑戰價值傳統,突破工業化時代的思維范式,實現歷史性跨越并達到時代高度,才能編制出能用、管用、好用并具備前瞻性的國土空間規劃。

































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